Üldharidussüsteem jagatud vastutuse vastutamatuses

Riigikontrolör Janar Holm. Foto: Tairo Lutter

"Üldharidussüsteemi korraldamisel on Eestis liiga palju selgelt kindlaks määramata vastutust keskvõimu ja omavalitsuste vahel, mis toob kaasa selle, et edu tunnistatakse meeleldi omaks, kuid probleemide puhul näidatakse näpuga teiste suunas," kirjutab saarlasest riigikontrolör Janar Holm riigikontrolli blogis.

Ja isegi siis, kui vastutaja on selgelt paika pandud, on mõnikord ühel või teisel poolel tekkinud ahvatlus oma sekkumisega muuta selge olukord ebaselgeks. Tulemuseks on paraku üldine vastutamatus ja segadus.

22. septembril 2022 paiskus üle kogu riigi keskpäeval teade, et 2023. aastal tõuseb õpetajate palk 23,9 protsenti. See uudis ei tulnud aga õpetajate põhilise tööandja – kohalike omavalitsuste – ja keskvalitsuse vahel peetavate läbirääkimiste laua tagant. See uudis tuli hoopis Stenbocki majast, valitsuse pressikonverentsilt, rõõmusõnumi vahendasid avalikkusele peaminister ja haridusminister.

Novembri keskpaigas 2023 andis haridusminister aga teada, et õpetajate palgaläbirääkimiste jätkamiseks oodatakse omavalitsuste mandaati linnade ja valdade liidule. Sest kohalikud omavalitsused on õpetajate tööandjad ja kriisi ei ole võimalik lahendada teistmoodi, kui ka omavalitsused võtavad endale kohustusi, muu hulgas seoses koolivõrguga. Meenutan, et aasta tagasi, kui seda kriisi veel ei olnud ja palka oluliselt tõsteti, olid kohalikud omavalitsused samuti õpetajate tööandjad. Siis aga omavalitsuste rolli millegipärast palgateemas eriliselt esile ei toodud.

Vastasseis meie-nemad

Võrdlen neid kaht palgateemast tõukuvat uudist hoopis selleks, et jõuda meie haridussüsteemi hädade juurpõhjuseni.

"Mis nad siis tulevad meie õue peale kaklema!" ütles Tõnisson "Kevade" filmis õpetaja Laurile seletuseks mõisasakste parve põhjalaskmise kohta. See tsitaat on aastakümneid kirjeldanud hästi vastasseisu meie-ja-nemad. Hariduselu korraldamisel on kaua olnud meie-ja-nemad-vastasseis – keskvõim ja omavalitsused. "Õue peal" on aga meie lapsed.

Üldharidussüsteemi korraldamisel on Eestis liiga palju jagatud vastutust, mis toob kaasa selle, et edu tunnistatakse meeleldi omaks, kuid probleemide puhul näidatakse näpuga teiste suunas. Ja isegi siis, kui vastutaja on selgelt paika pandud, on mõnikord ühel või teisel poolel tekkinud ahvatlus oma sekkumisega muuta selge olukord ebaselgeks. Tulemuseks on paraku üldine vastutamatus ja segadus.

Kes vastutab gümnaasiumivõrgu korraldamise ja vajalikul arvul õppekohtade olemasolu eest? Kes otsustab õpetajate palga kujunemise? Aga koolivõrgu valikute eest? Vastutusega seonduv tuleks lõpuks korda teha. Jah, see on keeruline, kuid tuleb. Praegu on selles segaduses jõuõlg aga rahakoti kaudu selgelt riigi poole kaldu. Kui omavalitsusel on ülesanne, siis olgu neil ka vastutus, aga olgu ka raha. Tuleb tunnistada, et seda on riigikontroll rääkinud juba aastaid – ka siis, kui ma veel haridusministeeriumis töötasin.

15 aastat tagasi ütles toonane riigikontrolör Mihkel Oviir Riigikogu ees, juhtides tähelepanu tegemata haldusreformile ja vajadusele korrastada koolivõrku: „Suur ja ülioluline valdkond, mis ootab samuti radikaalseid otsuseid, on haridus. Kitsamalt hariduse kvaliteet ja koolivõrk. Koolivõrgu reformi katseid on osa omavalitsusi aastaid saboteerinud ja seetõttu pole erilisi edusamme olnud. See on otseselt seotud ka haldusreformi teemaga [---]“.

Sellest ajast peale on paljugi muutunud – 223 omavalitsusest on saanud 79. Haldusreformi eesmärk oli sõnades paljulubav, omavalitsustele oli riik seadnud ootuse, et nad võtaksid kohapealse elukorralduse üle otsustamisel suurema rolli ja arendaksid kohalikku elu terviklikult. Mida see suurem roll ja terviklikum vaade tähendab? Lihtsustatult seda, et omavalitsus peab arvestama oma inimeste erinevate vajaduste ja huvidega – nii vanade kui ka noortega, samuti nii majanduse kui ka keskkonna arenguga, tegutsedes seejuures vastutustundliku perspektiivitundega. Ehk vastandina mentaliteedile, et pärast valimisi tulgu või veeuputus. Muu hulgas tähendab see ka võimekust tasakaalustada keskvõimu.

Haldusreformi läbiviimisel piirati seadusega võimalust heita ühinemislepingutes kokkulepitu kiiresti üle parda. Ei ole saladus, et ühinemislepingud sisaldasid osalt ka poliitilisi kokkuleppeid seniste tühjenevate koolide säilitamiseks. Tõsi on ka see, et sellised kokkulepped olid sageli haldusreformi läbiviimise hinnaks, aga sageli ka takistuseks ratsionaalsete ümberkorralduste teel.

Nüüd on see piirangute aeg möödunud ja küllap saavad uutes omavalitsustes volikogudesse valitud inimesed teha kaalutletult vajalikke otsuseid. Ka siis, kui ühinemislepingutesse omal ajal raiutud lubadused vajavad omavalitsuse tervikliku arengu perspektiivis ülevaatamist. Näiteks otsuseid koolivõrgu korrastamiseks. Koolivõrgu korrastamise otsuste vajalikkust rõhutab ka haridusministeerium. Paljud rõhutavad seda. Ja neil on õigus – tulebki otsustada.

Aga kas on ikka nii, et koolivõrgu korrastamise otsus, mis kohapeal sündinud, on ka haridusministeeriumi meelest hea? Tegelikult on koolivõrgu kohta tehtud otsused hea indikaator, et vastata laiemalt küsimusele, kas riigi sõnad ja teod suhetes omavalitsustega astuvad alati ühte jalga. Toon näiteks Hanila, Koonga, Lihula ja Varbla valla ühinemislepingu aastast 2016, kus muu hulgas oli kirjas, et olemasolev koolivõrk säilitatakse. Siit aga jõuamegi kohe Metsküla koolini – kuulsaks saanud idüllilise koha, armsate inimeste ja nende ca 20 lapseni, kes oma looga on pannud Eestis paljud südant valutama, aga samas ka kohati lepitamatult lõhestanud. Näide sellest, kus vastutus on justkui selge, kuid praktikas on kõik tagurpidi.

Metsküla kooli saaga

Kasvatusteadlane Tiiu Kuurme on selle loo kokku võtnud nii: „Metsküla kooli saaga on puudutanud paljude eestlaste hingekeeli, mõnede sõnul saanud justkui uue vabadusvõitluse või vähemalt vastuhaku sümboliks.[---] Avalikes aruteludes on Metsküla kooli probleem taandatud peamistele tänast elu liikuma panevatele hoobadele, milleks on raha ja võim. Raha osas, et seda ei ole(vat), võimu osas, et seda on jahmatavalt palju.[---] Metsküla kooli juhtum on paljastav õige mitmes mõttes. Paljastus illusioon demokraatiast kui rahva võimust.“

Ma saan nendest emotsioonidest aru, aga siiski – kui lugupeetud kasvatusteadlane jõuab oma loos küsimuseni, et „mis hoovad on üldse jäänud rahvale oma elu kujundamiseks ning enesekaitseks – omaenese rahvusriigi võimude kuritarvituste eest“, saab minu arusaamine paraku otsa.

Metsküla kooli sulgemise kohta tegi otsuse valla elanike endi valitud volikogu. Munitsipaalkoolide korraldus on küsimus, mis oli ja on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Mulle on ka paistnud, et otsus tehti pika ja hääleka vaidluse järel, kus vastu olnute hääl sugugi kuuldamatu ei olnud.

Sellist protsessi, kus arutelu käigus kuulatakse ära asjaosalised ja kaalutakse poolt- ja vastuargumente ning lõpuks teeb otsuse kogu, kelle ülesanne ja vastutus see on, nimetataksegi demokraatiaks. See ei ole demokraatia illusioon, vähemalt minu tagasihoidliku arvamuse järgi. Tõsi, ka mina sooviksin väga, et sellised otsused langeksid konsensuslikult, kuid kui see nii ei sünni ja on vähemus, kes tehtud otsusest kuidagi tugevalt puudutatud saab, jääb otsustaja kanda vastutus leida vähemuse jaoks mingi muu mõistlik lahendus. Ja on üldiselt eeldatav, et ükski volikogu ei hääleta selliste otsuste tegemisel kergekäeliselt ega püüa oma inimeste huve kahjustada.

Metsküla kooli sulgemise otsustamisel oli oluliseks liikumapanevaks jõuks raha, õigemini valla majanduslikud võimalused. Kuid ka see on demokraatia, et omavalitsus ise ja ainult ise otsustab, kuidas ta täidab kõiki oma ülesandeid ja jagab oma raha kõigi tegevuste vahel. Volikogu liikmed peavad otsuseid vastu võtma seetõttu, et needsamad inimesed, kelle elu otsused puudutavad, on nad valinud, neile selle õiguse andnud ja kohustuse pannud ning nad vastutavad oma otsuste eest nendesamade inimeste ees. Ja selle vastutuse üks osa on erinevate arvamuste ärakuulamine, võimalust mööda nende kaalumine, aga eriti oluline on lõpuks tehtavate otsuste põhjendamine ja selgitamine.

Austatud kasvatusteadlane märkis ka, et selles asjas oli jahmatavapanevalt palju võimu. Tõesti oli. Olin väga üllatunud, et keskvõim, täpsemalt haridusministeerium üritas ühel hetkel võtta õiguse asjade üle, mis nende vastutusalas ei ole, ja hakkas vastanduma omavalitsuse õigusele ja kohustusele oma koolivõrgu üle otsustada. Võib oletada, et küllap ministeerium tegutses heade kavatsustega, kuid seejuures siiski kitsa vaatega, väites vastukaaluks näiteks, et väikekooli kinnipanekuga õpetajate palgaraha ei säästa. Ma ei märganud kordagi selle juures kogu rehkenduse arvessevõtmist, st mõistmist, et omavalitsuse jaoks koosnevad koolipidamise kulud palju enamatest kuluridadest kui õpetajate palk – see on hoone, kommunaalteenused, teiste koolitöötajate palgaraha jms.

Riigi esindaja igal sõnal on kaal, mille annab riigivõimu autoriteet ja usaldusväärsus. Sellega käib aga kaasas ka vastutus. Näiteks saab riigi usaldusväärsus kannatada seeläbi, kui antakse lootust, justkui õigustaks omavalitsuse otsusel suletud kooli koolitusluba, mis on jäänud veel tühistamata haridusministri vastuseisu tõttu, koolikohustuse täitmist koolis, mida formaalselt enam ei ole.

Kannatada saab ka pikaajaline konsensus selles, et koolivõrku tuleks korrastada eelkõige koolipidajal ning ministeerium ei saa omavalitsustelt võtta ära vastutust koolivõrgu korrastamise eest. Riigi ootamatu ning reeglitevälise sekkumise kõige halvemaks tagajärjeks võib olla see, et omavalitsused ei julge ise enam koolivõrgu korrastamise otsuseid teha, kuigi neid otsuseid on tegelikult väga vaja.

Lisaks kohalikele kaalutlustele ja kokkulepetele – mis koolivõrgu puhul on alati rasked sündima – on ka risk, et ministeeriumile ei meeldi ühe või teise konkreetse kooli sulgemine ning järgneda võib avalik häbimärgistamine. Kohalik omavalitsus ei peaks aga mõtlema selle peale, kuskohas suletav või ümberkorraldatav kool haridusministeeriumi või parasjagu ametis oleva ministri nunnumeetril asub. Ministeeriumi pädevuse piires antavad hinnangud koolivõrgu otsustele peaksid põhinema õigusaktides selgelt kindlaks määratud kriteeriumidel, mida tuleb kõigile samas olukorras olijatele ka sarnaselt rakendada.

Ja veel – riik, tormates appi konkreetsele koolile, ei tohiks oma abipakkumistes olla valikuline. Pean silmas näidet, kui poliitikud andsid väikekoolide toetusraha kohta lubadusi juba enne, kui rahajagamise detailid ja otsus vastu võetud sai. Hiljem aga selgus, et osa samuti väikeseid koole, kes ka toetust lootis, sellele ei kvalifitseerunud. Arusaadavalt seisneb valitsemine poliitiliste valikute tegemises, kuid selles loos tekitasid enneaegsed sõnumid inimestes ja omavalitsustes nii segadust kui ka võltslootust.

Eelnev ei käsitle seda, kas Metsküla kool oli hea või mitte või kas oli hädavajalik see kinni panna või mitte. Räägin printsiibist – vastutus ei tohi olla hägune ja seda ei tohi hägustada. Eriti olukorras, kus keskvalitsuse tasemel räägitakse sellest, et koolivõrgu korrastamisest sõltub tulevikus õpetajate palk ja oodatakse kohalikelt omavalitsustelt otsuseid seoses koolivõrguga.

Keskvõim saab luua reeglid

Kas ministeeriumil ja keskvõimul ei tohi siis koolivõrgu suhtes olla seisukohta või võimalust võrku kujundada? Loomulikult tohib ja saab olla. Ja ka peab olema. Keskvõim saab luua reeglid. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kaudu saab täpsustada kodulähedase kooli kriteeriume, täpsustada rahastamismudelit, seda viisil, mis ei ole valikuline, vaid toetab samas olukorras olevaid õppeasutusi sarnasel viisil. Nende mehhanismide kaudu saab omavalitsus ka väikekoole säilitada, ka Metsküla kooli, kui ta selliselt otsustab.

Teame ütlemist, et see, kelle käes on raha, tellib ka muusika. See ütlemine sobib hästi veel ühe näite kohta, mis puudutab Toila Gümnaasiumi ja selle hoonet. Olemasolev Toila koolihoone on liiga suur, amortiseerunud ja alakasutatud. Gümnaasiumiosa sulgemisel avaneks vallal võimalus taotleda keskvõimult toetust, et ehitada põhikoolile uus hoone, mille maht oleks olemasolevast 4000 ruutmeetri suurusest koolikompleksist umbes 40 protsendi võrra väiksem. Lastel ja õpetajatel oleks uus ja parem õpikeskkond, uue ja väiksema hoone majandamiskulud oleksid üle poole väiksemad ning hoone asemel saaks rohkem raha inimestesse investeerida.

Toila vald võibki sellise otsuseni jõuda, sest alla saja õpilasega gümnaasiumidel on reeglina keeruline toime tulla. Ent probleem on selles, et teda nügib selle otsuse poole keskvõim ehk haridusministeerium, kes on pannud Toila inimesed valiku ette – võta või jäta ehk seda valikut tehes (mis on iseenesest tegelikult õige ja mõistlik) on võimalik saada uue hoone ehitamiseks riigilt raha. Haridusministeerium on nimetanud seda „võta või jäta“ olukorda Toila „sajandi võimaluseks“ ja teatanud otse, et vallal ja kogukonnal tasuks seetõttu kaaluda uue põhikooli rajamist gümnaasiumiastmega jätkamise asemel.

Kui Toila asemel oleks jõukam omavalitsus, saaks ta teha otsuse välistest teguritest vähem mõjutatuna. Määrav mõju ei oleks mitte niivõrd sellel, mida riik arvab Toila Gümnaasiumist, millist präänikut oodatava käitumise eest pakutakse, vaid kohalikel eelistustel ja võimekusel. Praegu saab võimaliku otsuse kohal olema aga keskvõimu tugev vari. Eelistatud peaks olema olukord, et omavalitsus saaks mõistlikud otsused tehtud ilma selleta, et keegi teda intensiivselt nende poole lükkaks, isegi siis, kui see keskvõimu nügimine viib omavalitsust tegelikkuses õiges suunas. Need otsused peaks tulema omavalitsuse enda seest, mitte sellest, et keegi on teinud n-ö ettepaneku, millest on raske keelduda.

Oma varasema haridusministeeriumi kantslerina töötamise kogemuse pinnalt tunnistan, et olen näinud ka vastupidiseid juhtumeid, kus mõni omavalitsus näeb keskvõimu ettepanekus üht või teist korraldada hoobilt võimalust midagi vastu nõuda, midagi välja pressida, käitudes nii, nagu oleks laadaplatsil.

Senine, kompromisslahendusena seadustatud riigi ja kohalike omavalitsuste jagatud vastutus[4] on ebamõistlik ega toeta gümnaasiumivõrgu korrastamise otsuste langetamist. Seetõttu tuleks otsustada, milline valitsemistasand vastutab gümnaasiumide õppekohtade tagamise eest, ning leppida kokku ühe vastutajaga süsteemile ülemineku korraldus. Vastutuse määramine konkreetsele osapoolele ei tähendaks teiselt osapoolelt või erakoolide asutajatelt koolipidamise õiguse kaotamist. Küll aga looks ühe kindla eestvedaja olemasolu paremad eeldused sisuliseks koostööks. Vastutaja saab otsustada, kui palju õppekohti on piirkonniti tarvis ning mil moel need kohad tulevikus soovijatele tagatakse – kas ise luuakse õppekohad või tellitakse vajalikud gümnaasiumi õppekohad teistelt koolipidajatelt.

Alates elukestva õppe strateegia 2014–2020 vastuvõtmisest on Haridus- ja Teadusministeerium väljendanud soovi võtta kogu vastutus keskhariduse eest riigi kanda. Kuna sellest on räägitud juba rohkem kui kümme aastat ning seda sõnastatakse poliitilise eesmärgina üha uuesti ja uuesti, seda suunda on kinnitanud ka praegune haridusminister, siis oleks kõigi – nii õpilaste, lapsevanemate, õpetajate, omavalitsuste kui ka keskvalitsuse – huvides, et senine lõputuna näiv jutuveeretamine lõpeks ja otsustataks selgelt ära, kes gümnaasiumihariduse tagamise eest tulevikus vastutab. Valikud võivad olla nii- või naasugused, oluline on aga, et tehtaks otsused, mis loovad selguse nii vastutuse kui ka rahastamise valdkonnas ning mis lõpetavad aastakümneid kestnud jagatud vastutusest tuleneva ebamäärasuse.

Miks ma selle jutuks võtan? Aga sellepärast, et koolivõrk vajab jätkuvalt korrastamist. Koolid on meil nii mõnigi kord seal, kus ei ole inimesi, ja inimesed seal, kus ei ole koole või on nad liiga suured või siis liiga väikesed. Raha on koolivõrgu investeeringuteks oluliselt vähem kui eelmistel aastatel. Rahaga – investeeringutega – enam koolivõrgu otsuseid ei osta, raha lihtsalt ei ole enam sedavõrd palju. Euroopa Liidu toetusi koolivõrgu korrastamiseks käimasoleval rahastamisperioodil enam varasemaga võrreldavates mahtudes ei saa. Kas oskame siit edasi koolivõrku korrastada ka ilma investeeringute präänikuta, lähtudes sellest, mis on võimalik ning millised on kohalikud vajadused ja võimalused?

Mis puutub aga aktuaalset õpetajate palgateemat, siis nõustun Õpetajate Lehe endise peatoimetaja ja kaastöötajaga haridusministeeriumist, kommunikatsioonianalüütik Argo Kerbiga, kes hiljutises põhjalikus artiklis avaldas: "Heal ajal on iga haridusministri huvi ja õigus näidata, kui palju tänu valitsuse (ja riigikogu) valikutele õpetajate palgaks raha juurde anti. Aga kui olukord läheb keeruliseks, siis pole enam valikut ning vaadata tuleb süsteemi tervikuna: tuleb hakata käsitlema koolivõrgu ning omavalitsustega seotud küsimusi. [---] Eestis pole ühtegi omavalitsust, mis suudaks ilma riigi toetuseta õpetajate palku välja maksta. Peamised süsteemsed küsimused jõuavad kõik otsaga valitsuse ja riigikogu juurde, sest kehtivas süsteemis piiritleb õpetajate töötasu alumise otsa riiklik miinimumpalk ja ülemise otsa riigi toetuse suurus ning omavalitsuste sissetulek."

Ei motiveeri pingutama

Riigikontroll on aastaid rääkinud omavalitsuste ahtakesest finantsautonoomiast ja möödapääsmatust vajadusest arvata praegune omavalitsustele antav nn sildiga raha, mille kasutamise otstarve on rangelt piiratud, nagu õpetajate palgaraha seda on, omavalitsuste üldiste tulude hulka. Siis saaks omavalitsus olla nii oma koolivõrgu üle otsustaja ja selle eest vastutaja kui ka normaalne tööandja õpetajatele. Praegu ei saa omavalitsused ise vabalt otsustada, kuidas keskvalitsuselt haridustoetuseks saadud raha kõige mõistlikumalt kasutada. Riigi tasemel omavalitsustele seatud olulised piirangud haridustoetuse kasutamisel töötavad aga koolivõrgu korrastamise eesmärgile hoopis vastu ega motiveeri omavalitsusi pingutama, et leida inimeste jaoks paindlikke lahendusi. Nii näitas riigikontrolli audit juba seitse aastat tagasi. Näiteks ei soodusta praegune rahastamismudel naabervallaga kokkuleppimist, et kuskil lastest tühjenev kool sulgeda ja pakkuda haridust koostöös naaberomavalitsusega ning kasutada toetust osalt õpilaste mugava kooli ja koolist tagasi vedamise rahastamiseks vms.

Haridustoetuse raha rangetest kasutuspiirangutest vabastamine oleks rahastusmudeli muutmise kaudu tee vastutuse selguse suunas. Mõistan selleni liikumise keerukust, ka poliitilist keerukust, kuid selguse huvides ja praeguse segaduse jätkumise vältimiseks on see hädavajalik.